INDICE • HISTORIA de la LEGISLACIÓN FORESTAL en MÉXICO • La INSPECCIÓN FORESTAL en MÉXICO • La COMISIÓN NACIONAL FORESTAL • La REFORMA ESTRUCTURAL DEL SECTOR FORESTAL • La nueva LEY GENERAL DE DESARROLLO FORESTAL SUSTENTABLE

Es por todos conocido que aproximadamente el 70% del territorio nacional (141.7 millones de ha) es de vocación forestal, es decir, son terrenos forestales (México ocupa el 11° lugar mundial en superficie forestal (49 millones de ha)) o de aptitud preferentemente forestal. Por forestal obviamente no nos referimos únicamente a bosques o selvas sino también a ecosistemas de semidesierto. El 97% de los terrenos forestales es propiedad privada y social y 80% de éstos es de carácter ejidal y/o comunal. (recientes estudios aún no confirmados nos indican que este porcentaje del 80% se puede ver reducido a un 60% aproximadamente). En estas regiones forestales habitan 12 millones de personas. De éstas se tiene registrado que 5 millones de personas pertenecen a 43 etnias. El sector forestal contribuye con el 1.8% del PIB Nacional en la cadena completa del árbol (Monte-Industria-Comercio) lo que hace que México ocupe el lugar 26 en producción forestal a nivel mundial.

HISTORIA de la LEGISLACIÓN FORESTAL en MÉXICO

El próximo año 2006 cumplimos 80 años con Leyes para el sector Forestal, desde que el Presidente Plutarco Elías Calles publicó nuestra primera Ley Forestal el 24 de abril de 1926. Desde entonces México ha contado con 7 Leyes con sus respectivos Reglamentos, y en 1997 hubo una reforma a la Ley Forestal del 92. La Secretaría con las competencias agrícolas, en sus distintas versiones (Agricultura y Fomento; Agricultura y Ganadería; Agricultura y Recursos Hidráulicos; etc.) ha sido la responsable histórica del sector Forestal, hasta la creación de la SEMARNAP en diciembre de 1994. Todas se denominaron Ley Forestal, exceptuando la última que es la actual Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable. Ejemplo notable de ejercicio armónico entre los poderes legislativo y ejecutivo, y donde la Ley se aprobó por unanimidad, sin un solo voto en contra y sin ninguna abstención. Durante el periodo presidencial de Luis Echeverría se estableció el Programa Nacional de Desmontes para impulsar la autosuficiencia alimentaría. Continuó con José López Portillo hasta 1982. Se calcula que en esa época se deforestaron más de 1 millón de hectáreas, principalmente en Tabasco, Campeche, Veracruz, Jalisco y Chiapas; ello supone un promedio mínimo de 50 mil ha deforestadas por año.

Para el Programa Nacional de Desmontes no se requería autorización para realizar los desmontes, se seleccionaba el área y se hacían los trabajos con maquinaria pesada y en caso de requerir utilizar la madera, se levantaba un acta de existencias y con eso se otorgaba documentación forestal de transporte, sólo para las especies comerciales (cedro, caoba, guayacán), el resto de la madera se apilaba y se quemaba.

Previos a la creación de la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) existían algunos Programas Forestales tales como Programa Nacional de Reforestación (PRONARE) que se inició a principios de 1991 cuando se anunció y operó informalmente. Oficialmente se creó en 1992. Actualmente dicho programa ya no existe y vino a sustituirlo un programa más ambicioso y completo el PROCOREF (Programa de Conservación y Restauración). En 1997 se creó el Programa para el Desarrollo Forestal (PRODEFOR). El Programa para el Desarrollo de Plantaciones Comerciales (PRODEPLAN), se creó en 1997 y el Proyecto de Conservación y Manejo Sustentable de Recursos Forestales en México (PROCYMAF) se creó en su versión 1 en 1997.

Con la CONAFOR además de continuar con el PRODEPLAN y el PRODEFOR se creó el Programa de Conservación y Restauración de Ecosistemas Forestales (PROCOREF) que conjunta el PRONARE y el Programa de Restauración de Suelos pero sustituye el concepto de apoyo a la oferta por el apoyo a la demanda, el Programa de Servicios Ambientales Hidrológicos (PSAH), el Programa para el Desarrollo de Mercado de Servicios Ambientales por Captura de Carbono y Conservación de la Biodiversidad y para Fomentar el Establecimiento y Mejoramiento de Sistemas Agroforestales (PSA-CABSA), el Programa para el Fortalecimiento de la Autogestión Silvícola (PROFAS), el Programa de Desarrollo Forestal Comunitario (PROCYMAF II), el Programa de Investigación y Desarrollo Tecnológico (I+D), el Programa de Integración de Cadenas Productivas, un Programa de Prevención, Detección y Combate de Incendios Forestales, y otro de Sanidad Forestal, el Programa de Manejo Sustentable de Ecosistemas de Montaña, y el Programa de Cultura Forestal. Actualmente se está trabajando en las Reglas de Operación Únicas de todos estos Programas.

La INSPECCIÓN FORESTAL en MÉXICO

En materia de inspección y vigilancia podemos decir que de 1960 a 1982 fue el Servicio Forestal Federal (SFF) el responsable de la inspección y vigilancia forestales. Estaba integrado por guardas y prácticos forestales. El SFF estaba organizado en 325 sectores forestales en el país. En esa época, los Delegados Forestales en los estados contaban con un coordinador de vigilancia, quien supervisaba y designaba a los jefes de sector. Pero es en 1983 con la creación de la SEDUE, que las atribuciones de vigilancia forestal, vida silvestre y parques nacionales las asumió dicha Secretaría. De 1982 a 1988 no hubo una estructura para vigilancia, ni actividades al respecto. La SEDUE no asumió el papel. Durante dicho periodo la administración forestal continuó haciendo labores de vigilancia para efectos de la documentación de transporte.

En 1982 se creó la Subsecretaría Forestal misma que 1985. A principios de 1989 se creó de nuevo la Subsecretaría Forestal. En julio de 1989 se decretó oficialmente la desaparición de la vigilancia forestal. En 1990 se creó un cuerpo de vigilancia participativa, con los dueños de los bosques. En 1991-1992 se creó la Dirección de Inspección y Vigilancia Forestal, dentro de la Dirección General de Normatividad Forestal de la SARH. El 28 de diciembre de 1994, con base en las modificaciones a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, se creó la PROFEPA.

Uno de los retos más importantes con que se enfrenta esta institución es su transformación de un cuerpo de inspección y vigilancia a una instancia de procuración de justicia ambiental administrativa, lo que supondría el fortalecimiento de las instancias reales de los silvicultores (Asociaciones de Silvicultores de las Unidades de Manejo Forestal) en la vigilancia comunitaria participativa a fin de dar una fuerte golpe a la tala ilegal y de manera subsidiaria implementar el Auténtico Federalismo Forestal.

La COMISIÓN NACIONAL FORESTAL

En el año 2001 dentro del marco de la Cruzada Nacional por los Bosques y el Agua, el Presidente Vicente Fox dio a conocer la creación de la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR). Su decreto de creación salió publicado en el Diario Oficial de la Federación el 4 de abril de 2001.

Algunas razones de su creación fueron la necesidad urgente de instrumentar políticas públicas para revertir el proceso de degradación de los recursos forestales que, al mismo tiempo, aliente su aprovechamiento, incremente su potencial y propicie la participación activa de los propietarios o poseedores de los terrenos en que se encuentran dichos recursos y de los inversionistas. También se consideró desde ese momento la necesidad de que la política forestal debe partir de un enfoque que considere que los recursos forestales tienen la capacidad de generar una serie muy amplia de bienes y servicios ambientales, que satisfagan directa e indirectamente necesidades humanas vitales, además de incrementar la atención profesional del sector forestal para lograr mayor eficiencia y eficacia en el desempeño de las tareas vinculadas con la materia.

Dentro de las tareas de gobierno se encuentra el alcanzar el aprovechamiento sustentable de los recursos forestales, por ello resultaba indispensable contar con mecanismos integrales en la aplicación de las políticas de desarrollo y de la normatividad respectiva. La integralidad de esos mecanismos sólo se puede lograr desde una sola institución que de precisamente integralidad a la política pública. Esta institución es la CONAFOR.

La CONAFOR tiene como tarea fundamental fortalecer a los productores mediante, en primer lugar, el empoderamiento de los silvicultores, así como mediante la incorporación de un mayor valor agregado a los productos de origen forestal, el estímulo y diversificación de la producción y exportación de nuevos productos forestales competitivos, la integración de las cadenas productivas regionales, así como mediante la incorporación de esquemas fiscales y financieros que fomenten el desarrollo y competitividad del sector, sin olvidar el establecimiento de medidas, programas e instrumentos económicos para fomentar, inducir e impulsar la inversión en la conservación, protección, restauración, aprovechamiento sustentable y uso múltiple de los recursos forestales.

El decreto de creación de la CONAFOR fue el primer documento oficial en donde se plasmó la nueva política pública de gran trascendencia. Esa política pública es que los recursos forestales y su interrelación con el agua, deben ser considerados asuntos de primera importancia en la seguridad nacional y generar beneficios sociales, económicos y ambientales.

Dicho decreto y más tarde la Ley de Aguas Nacionales incorporan este concepto sin que ninguno de ellos explique en qué consiste o qué debemos entender por Seguridad Nacional. El decreto que posteriormente emitió el Presidente Fox de creación del gabinete de Seguridad Nacional, no considera a estas instituciones lo que complica aún más su comprensión.

La REFORMA ESTRUCTURAL DEL SECTOR FORESTAL No pretendo ser exhaustivo sobre este tema sino simplemente comentar los grandes rasgos de dicha reforma estructural en tanto que la nueva LGDFS es parte y obedece a dicha reforma estructural.

Desde el año 1999 la SEMARNAP junto con el Banco Mundial financiaron la elaboración de un proyecto de Programa Forestal de largo plazo, ese plazo estaba considerado para el año 2020. Se estaba a punto de iniciar un nuevo milenio y era entonces necesario contar con una nueva visión. En dicho proyecto participaron más de 300 consultores, mexicanos en su mayoría. Este proyecto concluyó en el año 2001 y se le encomendó a la recientemente creada CONAFOR iniciar un proceso de validación social. Para ello se hizo un esfuerzo considerable para que la mayor cantidad de personas vinculadas con este sector participaran y emitieran su opinión y sugerencias. Es así que para finales de ese mismo año se terminó el Programa Estratégico Forestal para México 2025. Este Programa es la visión de lo que México aspira a ser en materia forestal para ese año. En diciembre de ese mismo año en la Residencia Oficial de los Pinos, mas de 50 organizaciones públicas, privadas y sociales teniendo como testigo de Honor al C. Presidente de la República, Lic. Vicente Fox se firmó el Acuerdo Nacional por los Recursos Forestales de México. Desarrollo del Programa Estratégico Forestal para México 2025.

Dicho Acuerdo Nacional empieza señalando que “El presente Acuerdo es un instrumento mediante el cual los hombres y mujeres de México nos comprometemos a implementar y aplicar, cada quien en su ámbito, la Política de Desarrollo Forestal Sustentable de largo plazo que requiere nuestro país para contener y revertir el grave proceso de deterioro de los ecosistemas forestales.” Y continúa diciendo “Para este propósito, un gran número de mexicanos..., han participado en la elaboración del Programa Estratégico Forestal para México 2025 (PEF 2025)” que “define el rumbo a seguir en los próximos 25 años para restaurar los ecosistemas forestales y establecer una política para el Desarrollo Forestal Sustentable”. Todos los firmantes de dicho Acuerdo han adoptado “como compromiso común, la ejecución de este Programa y su revisión, ajuste y evaluación cada dos años, para darle a México bosques y selvas para siempre.” Este Programa y este compromiso de evaluación finalmente quedaron establecidos como obligación jurídica no sólo política y moral en la nueva Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable. Fueron 20 los compromisos asumidos por todos los firmantes de dicho Acuerdo Nacional dentro de los que destacan: • Compartir las estrategias del Desarrollo Forestal Sustentable que contiene el PEF 2025. • Vigilar la aplicación de criterios e indicadores de sustentabilidad en los aprovechamientos forestales y denunciar las talas clandestinas, abusivas e irregulares. • Impulsar el federalismo forestal, la descentralización de funciones y la participación de estados, municipios, organizaciones y personas para lograr un uso ordenado de los bosques en todo el territorio nacional. • Fortalecer la participación de los pueblos indígenas en el desarrollo forestal sustentable. • Desarrollar por todos los agentes e instituciones dedicados a la actividad forestal, estrategias específicas para la atención eficaz y oportuna de los problemas fundamentales del sector, como son la pérdida de masa forestal, la tala ilegal, los incendios, el tráfico de especies raras o en peligro de extinción, así como para lograr el manejo forestal sustentable. • Participar como institución, en la promoción y ejecución del PEF 2025, aportando recursos en efectivo o en especie y colaborando para involucrar cada vez a más participantes activos. • Apoyar en asuntos que puedan ser factor de solución como: dar seguridad en la tenencia de la tierra, resolver conflictos y litigios agrarios, apoyar a comunidades marginadas y en estado de pobreza, vigilancia en zonas críticas y en operativos especiales • Promover la creación de mercados de servicios ambientales, a través de un marco jurídico adecuado, así como impulsar el desarrollo de las regiones semidesérticas, las áreas naturales protegidas y el ordenamiento territorial, entre otros. • Como ejido o comunidad poseedora de recursos forestales, promover la formación de empresas comunitarias que sean capaces por sí mismas de obtener financiamientos, realizar estudios, formular programas, tramitar la obtención de permisos, subsidios, estímulos fiscales, apoyos gubernamentales en especie, agregar valor a sus recursos, aplicar rigurosamente los procedimientos y criterios del manejo forestal sustentable y distribuir equitativamente y con sentido social los beneficios de los aprovechamientos para mejorar constantemente el nivel de vida y la cohesión de la comunidad.

Una vez que ya se contaba con el Plan Nacional de Desarrollo, el Programa Estratégico Forestal para México 2025, el Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales entonces se elaboró el Programa Nacional Forestal que es la estrategia sexenal a fin de cumplir con las metas y objetivos planteados en los instrumentos de planeación mencionados. En este Programa se establecieron con claridad las siete prioridades institucionales para el desarrollo forestal sustentable que se han definido para el periodo 2001-2006. 1. Contar con un plan general de largo plazo, evaluado y ajustado permanentemente, que dé rumbo y grandes definiciones. 2. Reforma al marco jurídico forestal. 3. Consolidar un sistema de información confiable, abierto y ágil que permita tomar decisiones de calidad en todos los ámbitos del sector. 4. Impactar favorablemente en la calidad de vida de las personas aprovechando las oportunidades que nos brinda el desarrollo forestal sustentable, las plantaciones comerciales y la restauración de ecosistemas 5. Elevar la cultura forestal en el país para afianzar la participación permanente y responsable de la sociedad en el desarrollo sustentable. 6. Elevar la productividad y competitividad del sector en todas sus cadenas de tal manera que se aprovechen eficazmente las ventajas comparativas con que contamos en el entorno global. 7. Lograr consensos en acciones conjuntas con estados, municipios e instituciones públicas y sociales para crear mercado de servicios ambientales, mejorar el manejo de cuencas y un renovado federalismo forestal, de tal forma que entre todos garanticemos al país agua, suelo y bosques.

Es así entonces que la Reforma Estructural pasaba por la Reforma a la Ley Forestal, pero ella no está completa sin la elaboración del nuevo Reglamento de la LGDFS. Pero también esta Reforma Estructural supone una reforma estructural fiscal que contemple al sector forestal en congruencia con lo que el mismo Presidente a declarado de ser este un tema de Seguridad Nacional, el Financiamiento y los Seguros, actualización y nuevas Normas Oficiales Mexicanas, participar activamente e incrustar al sector forestal mexicano en el Contexto Internacional (México ha tomado en los últimos 3 años un liderazgo sin precedente en el Foro de las Naciones Unidas para los Bosques), nuevos y reformados Programas para el Sector Forestal con más presupuestos incluyendo presupuestos de todo los Estados de la República.

La nueva LEY GENERAL DE DESARROLLO FORESTAL SUSTENTABLE En congruencia con todo lo anterior los grandes objetivos de la reforma al marco jurídico forestal son: Objetivo 1: Parar la ILEGALIDAD. Frenar la corrupción, la tala inmoderada y clandestina, la ilegalidad y la degradación de los ecosistemas forestales así como controlar el cambio de uso de suelo que ha caracterizado al sector. Objetivo 2: Nuevo Modelo Forestal Mexicano. Instrumentar el nuevo modelo de desarrollo forestal sustentable mexicano para el siglo XXI con una visión integral, global, de largo plazo y competitiva. Objetivo 3: Federalismo forestal. Desarrollar un federalismo forestal que propicie la participación ciudadana en la toma de decisiones así como la de los tres órdenes de gobierno, fortaleciendo instituciones públicas, privadas y sociales Objetivo 4: Vincular agua-suelo-bosque-biodiversidad. Reconocer que los ecosistemas forestales no sólo proveen madera; contribuyen a mitigar el calentamiento global; generan servicios ambientales, clima, belleza escénica y biodiversidad, entre otros, reduciendo con ello riesgos y consecuencias de desastres naturales. Objetivo 5: Combatir pobreza, generar riqueza y empleos en zonas forestales. Crear y Fortalecer Cadenas de Valor en todo terreno.

La nueva Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, abroga la Ley Forestal publicada en el año de 1992, reestructurando en su totalidad la regulación en esta materia, iniciando con la corresponsabilidad de los cuidados de los elementos naturales forestales de la Federación, estados, Distrito Federal y municipios, estableciéndose ya en forma clara y precisa la competencia para el conocimiento y resolución de las actividades específicas que deben atender. Cabe destacar que mientras la ley abrogada contaba con 58 artículos y sus respectivos transitorios, el nuevo ordenamiento tiene 171; la estructura de la misma cambia, introduciéndose temas nuevos como la política nacional forestal que deberá seguirse para la consecución de los objetivos generales y específicos que se establecen, la organización y administración del sector público forestal, el fomento al desarrollo forestal; y se reordenan y amplía la regulación de temas como el manejo y aprovechamiento de los recursos forestales, las medidas de conservación forestal, la participación social, así como los medios de control, vigilancia y sanciones forestales, ampliándose los supuestos de infracciones y el monto de las multas ya existentes.

Los cambios más importantes en orden al cumplimiento de los 5 grandes objetivos y de la visión plasmada en la reforma estructural mencionada son: 1. Refrenda el derecho de los dueños y poseedores de los bosques de ser los beneficiarios del uso de los recursos forestales (política que terminó con las concesiones forestales hace 15 años). Art. 5.

2. Crea el Servicio Nacional Forestal como un sistema de coordinación para la atención eficiente y concertada del sector público forestal. Arts. 8 a 10.

3. Establece la figura de las Promotorías de Desarrollo Forestal como el servicio de manera coordinada de difusión de los programas y apoyos, promoción de la organización de los productores y atención a los mismos. Art. 23.

4. Instrumenta un Auténtico Federalismo Forestal con la gradualidad limitada que amerita la realidad nacional y de cada Estado. Arts. 25 y 3° Transitorio

5. Fija criterios obligatorios de política forestal, en materia social, económica y ambiental. Arts. 30, 32 a 34.

6. Establece la Planeación y Evaluación de Largo Plazo. Art. 36.

7. El Inventario Nacional y el Registro Nacional quedan abiertos para todos los usuarios y sociedad; además queda mejor su operación en general. Arts. 44 a 47 y 51 a 54.

8. Establece los programas de manejo regional y las Unidades de Manejo Forestal como instrumentos de ordenación forestal. Arts. 62, 83 y 112

9. Se da especial atención a la conservación y restauración de suelos. Arts. 3, 15, 16, 22, 27, 33, 37, 55, 62, 100, 117, 120, 127 y 144.

10. Fomenta de manera importante los Productos Forestales no Maderables. Arts. 97 a 100.

11. Revalora y establece control de nuestros Recursos Biológicos (genéticos) y da a sus propietarios los derechos mínimos. Arts. 101 a 106.

12. Promueve más a los silvicultores con estrategias dirigidas hacia ellos que los hace más responsables del buen manejo forestal. Art. 107.

13. Se frena el cambio de uso del suelo forestal a fin de garantizar que en la ecuación final siempre salga ganando la cubierta forestal. Art. 117 y 118.

14. Protege las áreas boscosas colindantes con ríos, lagunas, manantiales, etc. Denominadas por Ley como Áreas de Protección. Arts. 129.

15. Abre espacios para el Mercado de Servicios Ambientales. Arts. 12, 16, 22, 133 y 143.

16. Formaliza instrumentos e incentivos para el Desarrollo Forestal. Arts. 137 a 141.

17. Crea el Fondo Forestal Mexicano, que promueve los Servicios Ambientales y el desarrollo de las Cadenas Productivas. Art. 142 y 143.

18. Orienta los trabajos, programas e inversiones a Cuencas Hidrológico-Forestales, considerando la preservación del suelo y biodiversidad. Arts. 3, 27, 28, 33, 37, 112, 126 y 144.

19. Se fortalece la participación social ya que los Consejos Técnicos dejan de ser Consultivos. Arts. 155 a 157.

20. Establece la obligación de la participación social en la planeación y evaluación. Arts. 155 a 157.

21. Respeto a usos y costumbres (indígenas) y su derecho a participar en la planeación y ejecución de acciones que afecten su hábitat. Art. 3, 13, 22, 32, 33, 72, 102, 105, 110, 147, 150, 156 y 100.