A. INTRODUCCIÓN

Es indudable que existe una relación de gran complejidad entre el comercio y el medio ambiente. Según la metodología empleada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) para analizar esta relación, la apertura comercial puede tener los siguientes efectos sobre el medio ambiente:

1. Efecto Estructural. Conforme se consolida la apertura comercial, los recursos productivos serán desplazados de algunos sectores y actividades, hacia otros, para aprovechar las ventajas comparativas de un país. El efecto ambiental, en este sentido, podría ser positivo si la apertura comercial se realiza dentro de un marco que contemple la internalización de los beneficios y los costos ambientales. Es decir, si se promueve un uso más eficiente de los recursos. Sin embargo, si existen distorsiones importantes en las señales que perciben los agentes económicos sobre el valor de los recursos naturales, no se logrará capturar esas ventajas comparativas y los efectos de esos desplazamientos pueden ser ambientalmente negativos. En el caso de México, existen muchos ejemplos, principalmente centrados en la agricultura, actividad que tradicionalmente ha tenido grandes impactos sobre los recursos, y cuya apertura al comercio ha sido errática.

2. Efecto Ingreso. La apertura comercial aumenta la actividad económica del país. Esto podría tener un efecto positivo sobre el medio ambiente, si con el aumento en actividad económica más recursos se destinaran al mejoramiento ambiental. Por otro lado, la mayor actividad económica puede significar una mayor presión sobre los recursos naturales.

3. Efecto Tecnológico. Por un lado, dentro de un marco legal adecuado que garantice los derechos de propiedad, la apertura comercial puede facilitar el intercambio y la transferencia tecnológica, promoviendo el uso de métodos de producción más modernos y, usualmente, con menor impacto ambiental. Sin embargo, si esta transferencia se da bajo esquemas de definición ambigua de los derechos de propiedad, entre otras distorsiones, sus efectos ambientales podrían ser negativos. Un ejemplo de esto es la sobreexplotación de las pesquerías.

La evaluación conjunta de estos efectos puede apoyar la percepción de que la apertura comercial podría ser benéfica para el medio ambiente. Sin embargo, la percepción real es que éste no ha sido el caso. Uno de los elementos indispensables para maximizar los posibles efectos ambientales positivos, y minimizar los que puedan ser negativos, es el contar con una sólida institucionalidad ambiental, así como con adecuados instrumentos de internalización de costos.

B. IMPORTANCIA DE LAS INSTITUCIONES AMBIENTALES

El elemento que a nuestro juicio puede promover una sinergia entre una activa apertura comercial y un desempeño ambiental creciente, es la existencia de sólidas instituciones ambientales y la aplicación cada vez más rigurosa de la regulación ambiental. Existen estudios que analizan el desempeño ambiental de economías abiertas al comercio mundial, así como el desempeño de aquellas cerradas a éste que parecen confirmar nuestra aseveración.

Consistentemente, en los países con economías abiertas al comercio y con indicadores de competitividad más altos, se observan tendencias hacia revertir procesos de deterioro ambiental, así como una consolidación, y aplicación más adecuada, de la regulación ambiental. Por otro lado, economías poco competitivas y las economías cerradas, que producen todo tipo de bienes, incluso aquellos sobre los cuales no tienen ventajas comparativas, hacen un uso más ineficiente de los recursos con las previsibles consecuencias negativas para el medio ambiente. Además, los estudios confirman que los países que cuentan con adecuadas instituciones ambientales y una estricta aplicación de éstas, tienden a comerciar con otros países que imponen similares condiciones. El papel que juegan aquí las instituciones ambientales, por ende, no sólo impacta sobre el desempeño ambiental de un país, sino sobre su posición competitiva.

Las políticas de liberalización comercial, pueden generar crecimiento económico y estabilidad, si se apoyan de manera importante en los objetivos de una sólida y consistente política ambiental. Esto debido a que ambas políticas buscan, en última instancia, el uso eficiente de los recursos. Aquí radica su potencial compatibilidad. Sin embargo, ésta no es automática. Con la presencia de políticas inadecuadas, como pueden ser algunos subsidios a la producción o exportación, así como la no internalización de los costos y beneficios ambientales, la expansión del comercio, con su aparejada expansión en la actividad económica, pueden magnificar las distorsiones existentes y disminuir los niveles de bienestar. En este sentido, en México debemos reforzar la idea de que es indispensable aparejar la promoción de una apertura comercial, con unas sólidas instituciones ambientales para potenciar los efectos positivos de esta apertura, y minimizar cualquier efecto negativo.

Adicionalmente, la existencia de una sólida base de política ambiental, tiene los siguientes beneficios desde el punto de vista comercial:

• provee a un país con una viabilidad de largo plazo;

• debido a que la política ambiental normalmente procede en ámbitos de mayor apertura, transparencia y participación civil, ésta le puede otorgar la muy necesitada aceptación social a las reformas de apertura económica; y

• promueve la posición competitiva del país.

En un contexto de creciente intercambio comercial, por ende, la única manera de garantizar un creciente nivel de vida para las poblaciones, es promoviendo el diseño y adecuada aplicación de políticas ambientales.

C. NEGOCIACIÓN HACIA UN COMERCIO AMBIENTALMENTE SUSTENTABLE

La dimensión ambiental del comercio cobra gran relevancia a nivel global también. Los foros de negociación comercial, tanto dentro de la Organización Mundial de Comercio (OMC), como la actual Ronda de Doha, como a nivel bilateral y regional (Acuerdo de Libre Comercio de las Américas y otros), están, más que en otro momento la historia del Sistema Multilateral de Comercio, bajo la mirada crítica de todos los sectores de la sociedad. Hay una necesidad fundamental de aceptación pública, lo que implica que los gobiernos deben asegurar que las reglas comerciales que negocien sean compatibles de manera muy clara con un desarrollo equitativo y sustentable a nivel mundial.

Para lograr lo anterior, algunas Organizaciones No Gubernamentales, entre las cuales están el Centro Mexicano de Derecho Ambiental, han desarrollado una serie de principios que deberán guiar las negociaciones comerciales para lograr con éstas, un desarrollo ambientalmente sustentable:

PRINCIPIOS PARA EL COMERCIO Y EL DESARROLLO SUSTENTABLE

A. PUNTOS DE PARTIDA

Aquí se avanzan los tres “pilares” del desarrollo sustentable: el pilar social, el ambiental y el económico:

• Necesidad de mitigar la pobreza. La riqueza que puede generar el comercio, puede ser un instrumento esencial para lograr este objetivo. Es vital un crecimiento económico mundial, aunado a mecanismos que puedan permear la riqueza generada por este crecimiento.

• Importancia de las políticas ambientales. Deben estar basadas en la internalización de costos. Conforme esta internalización avance, las distorsiones comerciales disminuirán. Esto con el objeto de reconocer con más precisión los verdaderos impactos del comercio sobre el medio ambiente, y así diseñar políticas integrales más efectivas.

• Importancia del libre comercio. Una adecuada y equitativa liberalización comercial se reconoce como un elemento importante para lograr un desarrollo sustentable.

B. PRINCIPIOS

• Eficiencia e Internalización de Costos. La incorporación de los costos ambientales es esencial para lograr la eficiencia. A su vez, la razón de ser de la liberalización comercial es aumentar la eficiencia. A medida que los costos ambientales vayan internalizando, la contribución de todas las actividades económicas, incluida el comercio, aumentará el uso eficiente de los recursos.

• Equidad. Una equitativa distribución, dentro de una misma generación, como entre diferentes generaciones, del capital físico y natural, así como de los conocimientos y la tecnología. Aquí caben conceptos como el de Responsabilidad Común pero Diferenciada. Conforme el comercio desmantela obstáculos al comercio, éste puede contribuir a una mayor equidad. Para esto se deben promover, de manera simultánea, políticas que generen crecimiento económico, así como procurar la distribución de esta riqueza.

• Integridad Ambiental. Importante reconocer el uso de instrumentos de política complementarios que traten con problemas ambientales que no se pueden salvaguardar con la internalización de costos. Es importante reconocer las capacidades de los ecosistemas, evitar daños irreversibles y proteger zonas valiosas ambientalmente. Procurar la compatibilidad con el enfoque cooperativo, incluso cuando la integridad ambiental demande otros instrumentos. Esto es, de aplicarse medidas unilaterales, estas deberán estar enmarcadas en criterios acordados internacionalmente.

• Subsidiariedad. Ajustar el nivel de acción efectiva, a los niveles de jurisdicción apropiados según la naturaleza de los problemas, dando prioridad a los niveles más cercanos al problema y más eficaz en lidiar con éste. Así se reconoce la diferencia en contextos y prioridades a nivel nacional; así se evitan conflictos como el que puede darse con presiones hacia la armonización. Cuando sea más eficaz hacerlo, se adoptarán políticas internacionales, basadas en soluciones de cooperación multilateral mediante acuerdos, evitando sanciones u otras medidas coercitivas de carácter unilateral o extrajurisdiccional.

• Cooperación Internacional. Fortalecer los sistemas internacionales de cooperación, ya sea en materia comercial, ambiental o de desarrollo. Evitar al máximo el uso de sanciones comerciales, pues son la política menos deseable y significan el fracaso de toda negociación. Cuando existan conflictos, los procedimientos de solución de estos deberán comprender los ámbitos comerciales, ambientales y de desarrollo. Por ello se debe contar con mecanismos de solución de controversias abiertos e imparciales.

• Ciencia y Precaución. La ciencia debe, en la medida de lo posible, predominar en el desarrollo de políticas encaminadas a reconciliar aspectos divergentes entre comercio, medio ambiente y desarrollo. Sin embargo, en algunos casos en que la demora en actuar puede ser de consecuencias graves, se debe ejercitar la precaución y la flexibilidad. Conforme se cuente con más evidencia científica, con mecanismo de flexibilidad se podrán hacer las reorientaciones pertinentes. Esta aplicación de la precaución deberá estar acordada multilateralmente.

• Apertura. El acceso abierto y oportuno, hacia la participación pública, es esencial para la formulación e implementación de políticas ambientales; así como el acceso a la información es esencial para una participación de los agentes dentro de los mercados. Sin embargo, en el ámbito internacional, existe un rezago importante conforme a las prácticas nacionales, en este acceso a la participación pública. Es necesario, por ende, acordar criterios y mecanismos sobre participación, acceso a la información, responsabilidad y rendimiento de cuentas a nivel internacional.

Principios acordados con otras ONG’s de carácter hemisférico, IISD, Canadá.

C. ALGUNOS TEMAS ESPECÍFICOS

En el debate internacional sobre la relación entre la protección ambiental y la apertura comercial, destacan los siguientes temas:v

• El potencial para situaciones de “beneficio mutuo” (win-win) entre el comercio y el medio ambiente

• El uso de medidas basadas en Procesos y Métodos de Producción (PPM’s), como son los etiquetados ambientales; y

• La relación entre los Acuerdos Multilaterales Ambientales (AMA’s) y la OMC.

C.1 El potencial para situaciones de “beneficio mutuo” (win-win) entre el comercio y el medio ambiente; la eliminación de subsidios.

La eliminación de subsidios con impactos ambientales negativos es un ejemplo de una medida que beneficia tanto al medio ambiente, como al comercio . Un caso muy claro es el de los apoyos que el Gobierno de los Estados Unidos de América dirige a los productores de azúcar locales. Adicional a los devastadores efectos que ha tenido sobre las economías tradicionalmente productoras de azúcar en el Caribe, se tienen los efectos ambientales observados en el sur del Estado de Florida, donde se ha puesto en serio peligro la subsistencia del sistema de humedales conocido como los Everglades. Por la degradación que han ocasionado principalmente los productores azucareros, de los humedales que existían a mediados de siglo en esta zona, sólo queda la mitad .

Es importante hacer notar que la discusión sobre la eliminación de subsidios injustificados en términos comerciales, es una discusión de “mandato” dentro de la Organización Mundial de Comercio, que ha sido tradicionalmente realizada fuera de la argumentación ambiental. Añadirle a este debate la variable ambiental es una manera muy adecuada de apoyar la naturaleza “win-win” del comercio y la protección ambiental.

C.2 El uso de medidas basadas en Procesos y Métodos de Producción (PPM’s), como son los etiquetados ambientales

Reconocemos que el buen funcionamiento del Sistema Multilateral de Comercio depende del aprovechamiento de las ventajas comparativas, y que por ello es necesario tratar los bienes domésticos e importados de la misma manera independientemente de la forma en la que fueron producidos en sus lugares de origen. La armonización de PPM’s, por ende, puede ser muy dañina para el sistema comercial, y tiene escasa racionalidad ambiental.

Sin embargo, los PPM’s son indudablemente relevantes en términos de impacto ambiental. La manera de fabricar los bienes está en el centro de la preocupación ambiental, no sólo, como ha sido siempre el argumento, a nivel doméstico; cada vez más se reconocen los efectos ambientales transfronterizos, regionales y globales, de procesos y métodos de producción nacionales. El debate sobre el cambio climático, la contaminación de acuíferos compartidos, y la disminución en las reservas pesqueras, por mencionar sólo algunos, son prueba de la relevancia de los PPM’s en términos de protección ambiental y, en general, de desarrollo sustentable.

Por lo anterior, atacar el problema de PPM’s desde el ámbito comercial, debería ser a través de esquemas de cooperación y negociación, en los que se establezcan parámetros adecuados y equitativos para ecoetiquetados, y que hagan uso de otros instrumentos como la transferencia de recursos, conocimiento y tecnología.

Es indudable la efectividad de los esquemas basados en la diseminación de información, como pueden ser los adecuados etiquetados ambientales. Debemos reconocer que, además de que los ecoetiquetados constituyen un derecho por parte de los consumidores, tienen un gran potencial como instrumentos de gestión ambiental. Es necesario revisar, como ya ha sido considerado dentro de algunas instancias en la OMC, que los etiquetados ambientales son “consistentes con las reglas GATT”.

La proliferación de los programas de etiquetado ambiental ya no es un asunto sobre el cual se pueda “resistir”. Son una realidad y si bien algunos tienen un potencial benéfico para el medio ambiente indudable, muchos otros pueden tener efectos innecesariamente restrictivos al comercio sin presentar beneficio ambiental alguno. Éste es el caso cuando estos programas de etiquetado ambiental no están basados en la mejor información técnica disponible. Un claro ejemplo son los criterios del etiquetado “Dolphin Safe”. Bajo los parámetros de dicho programa, se acreditaban métodos de captura que resultaban en mayor incidencia en las poblaciones jóvenes de atún, y por tanto, en mayores efectos sobre su tasa de reproducción.

C.3 La relación entre los Acuerdos Multilaterales Ambientales (AMA’s) y la OMC

Los acuerdos basados en la negociación y el consenso son la manera más efectiva de atender los problemas ambientales de carácter global, regional o transfronterizo. Se deberán condenar las restricciones impuestas por algún país bajo el pretexto de proteger el medio ambiente fuera de su jurisdicción. La medidas unilaterales deben ser rechazadas como principio.

Entre los instrumentos disponibles con los que deberá contarse para la aplicación efectiva de un AMA, y que han probado su efectividad dentro de AMA’s ya en funcionamiento, están:

• la asistencia técnica;

• la transferencia de recursos materiales y humanos;

• intercambio de información y capacitación;

• el cumplimiento diferenciado; y

• los instrumentos económicos y comerciales.

Las medidas comerciales pueden formar parte de la mezcla de instrumentos para garantizar los objetivos ambientales. Su uso garantiza la seriedad en el cumplimiento de los compromisos adquiridos por las partes en dichos acuerdos. Cuando un AMA cuente con medidas comerciales, éstas deberán, en la medida de lo posible, ajustarse a las disciplinas de la OMC y no ser injustificadamente restrictivas y distorsionantes al comercio.

En caso que las medidas comerciales propuestas como instrumentos de un AMA sean incompatibles con las disciplinas de la OMC, éstas se deberán analizar, y en su caso debatir a nivel nacional, si son estrictamente necesarias para el objetivo ambiental, y compatibles con los intereses de un país.

En cuanto a la relación que pueda existir entre los AMA’s y sus medidas comerciales, con la OMC, debemos dejar claro que debe evitarse cualquier percepción de predominio de uno sobre el otro más allá del existente en el derecho internacional. Por lo tanto, si los países firmantes de un AMA han decidido “discriminarse” persiguiendo un objetivo ambiental consensado, entonces también han decidido “renunciar”, en ese contexto, a sus derechos y obligaciones dentro de OMC. No debe haber lugar a confusiones aquí.

Por último, en lo relacionado a los mecanismos de solución de controversias, debemos tener claro los ámbitos en que estos deben de operar, es decir “cada cual su materia”. Los mecanismos de solución de controversias consensados dentro de un AMA versarán sobre el cumplimiento mismo del AMA, no sobre cualquier otra materia. El mecanismo de solución de controversias de OMC no puede, por ende, regular sobre esto. En este sentido proponemos que los AMA’s que generen consenso para ello, cuenten con sus propios mecanismos de solución de controversias, y que podrán contemplar sanciones de diverso carácter excepto sanciones de carácter comercial.

* Presidente, Centro Mexicano de Derecho Ambiental, A.C. (CEMDA)

** Coordinador del Programa de Comercio y Medio Ambiente del CEMDA.