Cuando hablamos de Cuencas, Subcuencas o Microcuencas, resulta imprescindible precisar los conceptos que definen a cada uno de estos espacios geográficos que se caracterizan por la existencia de una corriente principal y un parteaguas que las delimita; se trata entre otros aspectos, de sitios aptos para la gestión, la planeación y/o la ejecución de políticas públicas de desarrollo social, económico y ambiental; la elaboración de estudios e investigaciones; la realización de actividades recreativas o el desarrollo de modelos de simulación para lograr un desarrollo sustentable en armonía con la naturaleza.

Cuenca hidrográfica es un concepto utilizado para designar un territorio, región o zona, cuya característica principal es que el agua de lluvia que cae en esa superficie escurre hacia un cauce común. Es decir que, toda el agua acumulada desemboca ya sea en un afluente más grande, una laguna o el mar. Una cuenca es un territorio mayor a 50 mil hectáreas; las subcuencas cubren una superficie de cinco mil a 50 mil hectáreas; las microcuencas entre tres mil y cinco mil hectáreas, y cuando las condiciones orográficas lo permiten, hay microcuencas menores a tres mil hectáreas (CECADESU, 2003).

En este orden, la Ley de Aguas Nacionales (LAN) vigente, define a la cuenca hidrográfica como el territorio donde las aguas fluyen al mar a través de una red de cauces que convergen en uno principal, o bien el territorio en donde las aguas forman una unidad autónoma o diferenciada de otras, aún sin que desemboquen en el mar. La cuenca, conjuntamente con los acuíferos, constituye la unidad de gestión del recurso hidráulico (LAN, art. 3º F. IV).

Esta Ley, omite definir lo que debemos entender por una subcuenca o una microcuenca, sin embargo, a través del Acuerdo mediante el cual se expiden las Reglas de Operación del Programa de Conservación y Restauración de Ecosistemas Forestales (PROCOREF), publicado en el Diario Oficial de la Federación el 7 de mayo del 2004, oficialmente se define a la microcuenca como una pequeña, generalmente menor a 10,000 has., parte de una cuenca hidrográfica mayor, aunque para algunos casos se puede considerar hasta de 50,000 has. Se delimitará considerando la Cartografía Hidrológica de Aguas y Superficiales del INEGI, escala 1:250,000 referenciándose con base en la nomenclatura de Región Hidrológica, Cuenca y Subcuenca, y se denominará de acuerdo con el nombre de la corriente principal que la drena.

Al respecto, todavía falta incluir en algún texto normativo (como puede ser el nuevo Reglamento de la LAN), una definición legal de lo que debemos entender por Subcuenca, aunque las disposiciones antes mencionadas nos dan una referencia general de lo que podríamos definir por esta última, misma que forma parte de una Cuenca, cuyos escurrimientos drenan a través de un sistema de corrientes secundarias hacia una corriente principal, cubriendo una superficie de cinco mil a 50 mil hectáreas.

Marco Jurídico Ambiental y Cuencas

En México las disposiciones normativas ambientales encuentran su fundamento en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y específicamente en sus artículos 2º, 4º, 25, 26, 27, 73 f. XVI 4ª y f. XXIX-G. Así como en los artículos 115 y 124, relativos a la competencia de los Gobiernos de los Estados y Municipios en materia ambiental.

La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), es la encargada de reglamentar todas las disposiciones que se encuentran dentro de la Carta Magna, relativas a la preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como a la protección del ambiente en el territorio nacional y en las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción (LGEEPA, 2003). Dicho ordenamiento por un lado distribuye competencias entre los tres órdenes de gobierno y por el otro, establece los criterios de política ambiental a partir del tipo de recurso o bien jurídico tutelado.

La Ley en cita, hace referencia al cuidado y protección de las Cuencas hidrográficas de manera general, en lo relativo a la emisión de Normas Oficiales Mexicanas, al establecimiento de Áreas Naturales Protegidas, a la sustentabilidad del suelo y a la contaminación de corrientes de agua, incluyendo las aguas del subsuelo.

Por otra parte, también existe la legislación sectorial de relevancia ambiental (González, 1999), que responde al uso, protección, conservación, aprovechamiento y restauración de los recursos naturales desde un punto de vista parcial y limitado respecto a determinado elemento que forma parte de algún ecosistema.

En este orden de ideas, es menester señalar que la legislación que fundamenta el estudio integral de la gestión por Cuenca, contempla tres aspectos fundamentales: Agua, Bosque y Ecología, tópicos regulados por ordenamientos de diferente índole, tales como:

¸ La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) ¸ La Ley de Aguas Nacionales (LAN) ¸ La Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (LGDFS) ¸ La Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS) ¸ La Ley Agraria (LA) ¸ La Ley General de Desarrollo Social (LGDS)

Estudio de caso en microcuencas. Municipio de Huimilpan, Querétaro.

Por el Estado de Querétaro atraviesan dos Cuencas Hidrológicas: La Cuenca Lerma Chapala y la Cuenca del Río Pánuco. Asimismo, en la entidad se tienen delimitadas seis Subcuencas, a saber: Amealco, Extóraz, Moctezuma, Querétaro, San Juan del Río y Santa María, así como 207 microcuencas (número todavía por determinar de manera oficial).

Un estudio de caso realizado en una zona de bosque de encino en el Municipio de Huimilpan, Estado de Querétaro, corroboró la necesidad de contar con un cuerpo normativo integral con enfoque de Cuenca, Subcuenca y Microcuenca, toda vez que las alternativas jurídicas de protección por cuenca a partir del marco normativo vigente, se encuentran dispersas y sin una composición integrada que considere al ambiente, al desarrollo económico y a la equidad social como parte de un todo, en donde el todo no sea más que la parte, ni la parte sea más importante que el todo.

El estudio de caso consistió entre otros aspectos, en el análisis del marco jurídico federal, estatal, municipal y ejidal aplicable en dos microcuencas, tomando como punto de referencia al bosque de encino que constituye el parteaguas entre las microcuencas de Bravo y San Pedro, Mpio. de Huimilpan, Qro. (Fig. 1), con una superficie aproximada de 12,168 has. y de 4,782 has., respectivamente (UAQ, 2003).

Fig. 1 Ubicación de la zona

La zona de encinares se compone por tres cerros de relevante importancia para la recarga de los mantos acuíferos: Cerro Grande, con una altitud de 2,770 msnm, Cerro Bravo o La Ventana, con 2,820 msnm y Cerro Capula, con 2,710 msnm, mismos que en conjunto abarcan una superficie forestal aproximada de 2,208.735 has., pertenecientes a Bravo y de 616.436 ha., correspondientes a San Pedro. Cabe señalar que la zona se encuentra ubicada dentro de la Cuenca Lerma Chapala, donde existe una precipitación 740-800 mm y una infiltración de 85-98 mm (Valdez, 2005). Finalmente, el régimen de propiedad está distribuido en pequeñas propiedades y el Ejido “Los Martínez”.

Además de las leyes antes mencionadas, también se analizaron los cuerpos normativos siguientes:

¸ La Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente de Querétaro (LEEEPA) ¸ El Reglamento de Policía y Gobierno Municipal de Huimilpan (RPGMH) ¸ El Reglamento Interior del Ejido “Los Martínez” (RIEM)

Tomando en cuenta que la legislación ambiental es considerada como “el proceso integrado y sistemático de las leyes que inciden directa o indirectamente en el ambiente” (Gutiérrez, 1998), y después de haber analizado el marco jurídico aplicable en la zona de estudio, es menester señalar que pocos son los ordenamientos legales vigentes que plantean un esquema de gestión y manejo integrado de los recursos naturales con un enfoque de cuenca, subcuenca o microcuenca.

Diagnóstico participativo en la zona de estudio

A partir de la revisión de gabinete sobre la información obtenida por conducto del Registro Agrario Nacional (RAN) y de la Dirección de Catastro en el Estado de Querétaro, se obtuvo un padrón oficial de los dueños o poseedores de la zona de estudio, esto es, de los encinares que se encuentran en los cerros Capula, Bravo o La Ventana y Cerro Grande, que constituyen la parte alta de las microcuencas de San Pedro y Bravo.

Una vez identificados los agentes sociales, se realizaron 2 talleres de diagnóstico participativo, una plática informal y 5 entrevistas con los pequeños propietarios del Cerro Capula; en este orden, se llevaron a cabo 2 talleres de diagnóstico con los pequeños propietarios del Cerro Bravo o La Ventana y, finalmente, con los pequeños propietarios de Cerro Grande, se realizaron 3 entrevistas y una reunión informal.

La elaboración, preparación y aplicación de las entrevistas, obedeció a las técnicas descritas por Aros (2000). En este sentido, los talleres se llevaron a cabo utilizando las herramientas participativas propuestas por Geilfus (2000).

Con relación al Ejido “Los Martínez”, mismo que tiene la mayor cobertura forestal de la zona, ubicada dentro del Cerro Bravo o La Ventana, se realizaron 5 recorridos de campo en compañía del Comisariado Ejidal y dos reuniones con los ejidatarios: una durante la 1ª Convocatoria y la otra mediante la realización de la Asamblea Ejidal (abril 2005).

De los resultados obtenidos, destaca por un lado, la falta de conocimiento de las leyes en la mayoría de los actores con los que se tuvo contacto, y por el otro, una tendencia a la conservación y restauración de sus recursos naturales.

La frecuencia de la problemática ambiental identificada por los propietarios y poseedores de los recursos forestales y el agua, es representada mediante la siguiente gráfica.

También se observó la falta de conocimiento sobre el concepto “Cuenca y/o Microcuenca” por parte de la mayoría de los pobladores con los que se tuvo una comunicación directa, así como de la existencia del Consejo de Cuenca Lerma-Chapala.

Alternativas jurídicas para la protección de las Microcuencas

Derivado del diagnóstico participativo llevado a cabo en la zona, también se obtuvieron resultados relevantes en cuanto a la identificación de las necesidades de la población, tal y como lo demuestra la gráfica siguiente:

El estudio del marco jurídico aplicable y el ejercicio de participación pública y social anteriormente descritos, entre otros aspectos, derivaron en la posible aplicación de Programas Institucionales considerados como alternativas jurídicas de protección contemplados en la legislación ambiental vigente, para dar atención a las necesidades identificadas por los poseedores y propietarios de los encinares localizados en la parte alta de las microcuencas estudiadas. Los programas entre otros, son:

¸ Programa de Empleo Temporal (PET) ¸ Programa para el Rescate de la Cuenca Lerma-Chapala (PLCH) ¸ Programa de Conservación y Restauración de Ecosistemas Forestales (PROCOREF) ¸ Programa de Ordenamiento y Fortalecimiento a la Gestión Silvícola (PROFAS) ¸ Programa de Pago de Servicios Ambientales Hidrológicos (PSA) ¸ Programa Especial de Reforestación Aérea (PERA) ¸ Programa Integral de Agricultura Sostenible y Reconversión Productiva (PIASRE) ¸ Programa para el Desarrollo de Plantaciones Forestales Comerciales (PRODEPLAN)

Sin embargo, el presente estudio de caso refleja las necesidades propias de un sector de la población que habita en un área perfectamente delimitada, lo que nos lleva a proponer un esquema normativo local que considere a las microcuencas como bien jurídico tutelado por los cuerpos legales aplicables, que al mismo tiempo fortalezcan en su contenido, la figura de la vigilancia comunitaria en la Reglamentación tanto Municipal como Ejidal.

Pero cada microcuenca a nivel nacional, tiene sus propias características, actores, necesidades y normatividad aplicable local, aspectos tan variados y diversos que nos llevan a pensar en un esquema normativo nacional con enfoque de Cuenca, que encuentre su fundamento en el artículo 27 Constitucional. Ello sugiere una enmienda a dicho precepto que sirva de soporte jurídico para consolidar la creación de una Ley Reglamentaria en materia de Cuencas que, por un lado, considere a las microcuencas como bien jurídico tutelado y, por la otra, establezca derechos y obligaciones para los tres órdenes de Gobierno, para los Consejos de Cuenca y para los usuarios de los bienes y servicios ambientales que brindan las microcuencas.

Esta alternativa jurídica de protección nacional, homologaría la generación de normas estatales con enfoque de Cuenca y daría reconocimiento jurídico al Programa Nacional de Microcuencas (que no ha sido publicado en el Diario Oficial de la Federación) y al Manual de procedimientos operativos internos para la elaboración de los Planes de Manejo en microcuencas, toda vez que este nuevo ente normativo, los absorbería a ambos en el texto de su cuerpo.

La citada reglamentación, también abriría la posibilidad de lograr una efectiva resolución de controversias mediante la creación de un Tribunal Federal del Agua o de Justicia Hídrica, donde se cuantifiquen los daños ocasionados en microcuencas y se deslinde la responsabilidad ambiental de los infractores a la ley, entre otros aspectos.

Las microcuencas consideradas como bienes jurídicos tutelados dentro de la normativa propuesta, contribuiría al mejoramiento de las condiciones de vida de cada localidad, desde el punto de vista social, económico y ambiental, toda vez que también incorporaría instrumentos de política ambiental basados en el recurso agua, como eje rector de los demás elementos asociados a las microcuencas y por que no, reconocería nuestro Derecho Humano al Agua, tal y como esta sucediendo en Centroamérica, por sólo citar un ejemplo.

BIBLIOGRAFÍA

Geilfus, F. 2000. “80 herramientas para el desarrollo participativo. Diagnóstico, planificación, monitoreo y evaluación”. IICA-Holanda/Laderas C.A. San Salvador, tercera Edición.

González, J. e I. Montelongo. 1999. Introducción al Derecho Ambiental. 2a. edición. Universidad Autónoma Metropolitana. México.

Gutiérrez, R. 1998. Introducción al Estudio del Derecho Ambiental. Editorial Porrúa. México.

Valdez, I. 2005. “Cuenta Patrimonial del recurso agua en la Cuenca Lerma Chapala (región Queretana). Tesis de Maestría. Universidad Autónoma de Querétaro. México. PLANES

UAQ. 2003. Plan de Manejo de la Microcuenca de Bravo. Municipio de Corregidora, Querétaro.

Plan de Manejo de la Microcuenca San Pedro/San Ignacio. Municipio de Huimilpan, Querétaro.

DOCUMENTOS

Aros, M., Germán, D., Juárez, J. y Riojas, J. 2000. “La entrevista y el cuestionario”. Cuaderno de trabajo. México.

CECADESU.2003. La Cuenca Hídrográfica: unidad básica de planeación y manejo de recursos naturales. Semarnat, México.

SEMARNAT. 2004. Acuerdo de Coordinación para la Disponibilidad y Distribución de las Aguas Superficiales de la Cuenca. México.

* Licenciado en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México, Diplomado en Derecho Ambiental Comparado por la UAM y en Derecho Contencioso Administrativo por La Salle, aspirante a obtener el grado de Maestro en Gestión Integrada de Cuencas por la Universidad Autónoma de Querétaro. Abogado adscrito a la Delegación de la Semarnat en el Estado de Querétaro.