El conjunto de impactos causados por las sociedades humanas en las selvas y bosques se remontan a lo largo del tiempo, con orígenes múltiples que ocasionan muy diversos problemas ambientales, rebasan el ámbito nacional, exigen su debido régimen normativo por país, por región e internacional a fin de enfrentar el desafío impuesto por la globalización.

En virtud a la realidad sociopolítica de los conglomerados humanos se constituye un amplio campo de acción del Derecho que es el Derecho Internacional Ambiental y el Derecho Internacional Forestal-Ambiental, ambos con gran vinculación. Encontramos intentos por regular situaciones en las civilizaciones antiguas, como en España, donde el Rey Alfonso de Castilla pone en vigor las llamadas “SIETE PARTIDAS”, en los años de 1225 a 1284 y en donde se abordan detalles de la temática forestal.

Es ya significativo la actual reflexión ambiental por la búsqueda de alternativas y el avance progresivo de su normativa, fruto de un complejo proceso de evolución, en las tres décadas recientes, donde emergen tres temas fundamentales: la protección jurídica del medio ambiente, el desarrollo sustentable y los servicios ambientales, que cristalizan sistemas definidos de acción para cada sector con sus desafíos prácticos.

La profusión de instrumentos jurídicos forestales, los informes de expertos, declaraciones, programas y estrategias, conforman su amplia doctrina y se plasman en imperativos normativos con planteamientos concretos que le brindan un distintivo disciplinar propio, operativo, funcional, planificador, instrumental y de gestión. Así, se constituye un conjunto de principios y normas dinámicas, destinadas a regular derechos y obligaciones, respecto de los ecosistemas forestales, a nivel global, regional o bilateral y cuyo objetivo es fortalecer jurídicamente la cooperación entre estados y promover el marco legal del desarrollo sustentable.

México, es precursor al regular los recursos naturales en su derecho interno a través del contenido de la Constitución de 1917, en especial el artículo 27, con normas encaminadas a lograr la conservación de los recursos susceptibles de explotación que se reflejan desde la Ley Forestal del 6 de enero de 1926 y de su reglamento de 8 de octubre de 1927, hasta la vigente Ley del Desarrollo Forestal Sustentable y su reglamento, instrumentos normativos base de la política forestal nacional. En la llamada diplomacia ambiental los representantes de México intervienen activamente en elaborar los instrumentos normativos en diversos foros internacionales y el marco contextual histórico-jurídico, que deriva en el objetivo común de propiciar la búsqueda de respuestas frente a realidades de escala planetaria.

El propósito de este artículo es describir en secuencia algunos hechos sobresalientes del desarrollo reciente de esta apasionante rama del Derecho, en especial aquellos que mejor ilustran su devenir.

LOS ORGANISMOS DE ÁMBITO UNIVERSAL

Después de dos guerras mundiales, la tendencia creciente por institucionalizar la cooperación pacífica entre Estados y procurar metas compartidas alienta la organización internacional, lo que se interpreta como búsqueda de una solución intermedia entre mantener los estados nacionales y la integración universal, e incrementar contactos y relaciones institucionales para fines concretos. Para 1971, se registran 2538 diversas organizaciones, todas estudian fenómenos complejos que requieren análisis desde diversas perspectivas, una de ellas la jurídica, de ahí la correspondiente formación del derecho en su ámbito propio de acción.

PRIMERA ETAPA

El Pacto de la Sociedad de Naciones, en vigor el 10 de enero de 1920, resultado de una toma de conciencia a escala universal, para comprometerse a observar rigurosamente las prescripciones del Derecho Internacional, como reglas de conducta efectiva de los gobiernos y el respeto a las obligaciones de los tratados. México ingresa el 8 de septiembre de 1931. Años después, se registra el interés por los espacios naturales y elementos del ecosistema. En 1933 el Convenio de Londres sobre la Conservación de la Flora y Fauna Natural en África y en 1940 el Convenio de Washington sobre Protección de la Flora, Fauna y Bellezas escénicas en los países de América, en el que México participa (DOF 20-05-1942). La Convención sobre la Protección y Preservación de la Vida en el Hemisferio Occidental, en la Unión Panamericana el 12 de octubre de 1940, para evitar la extinción de la flora y fauna, crear parques nacionales, reservas, etc.

SEGUNDA ETAPA

La idea de crear una organización, con diferente visión, se da a través de declaraciones o conferencias internacionales, que preparan la adopción del texto constitutivo del nuevo organismo, cuya primera declaración como Naciones Unidas (26 países) se realizó en Washington, el 1 de enero de 1942. La adopción de la Carta de las N.U. es el 26 de junio de 1945 (firma de 50 países) y entró en vigor el 24 de octubre de 1945, la sede se fijó en Nueva York el 14 de febrero de 1946. Su estructura inicial, no contempla aspectos del medio ambiente; las actividades se expanden e interesan en todo asunto que requiera cooperación internacional, como es el caso del tema forestal.

En 1947, se crea en la ONU, la Comisión de Derecho Internacional, con el fin de codificar y desarrollar progresivamente la normativa correspondiente. En 1971 inicia sus preocupaciones ambientales y en 1990 incorpora a su agenda la tarea de desarrollar y codificar el Derecho Internacional Ambiental.

Para resolver problemas de salud, se celebraron conferencias internacionales entre otras: París 1851, 1859 y 1894; Constantinopla 1866; Viena 1877; Washington 1881; Roma 1885; Venecia 1892 y Dresde 1893. En 1907 por el Acuerdo de Roma la Oficina Internacional de Higiene Pública; en la Sociedad de Naciones se constituye la Organización de Higiene y el 10 de julio de 1948 la Primera Asamblea Mundial de la Salud constituye la Organización Mundial de la Salud (OMS) como organismo especializado. La Dra. Gro Harlem Brundtlan, Directora General de la Organización, contribuyó a impulsar múltiples acciones que vinculan salud con medio ambiente, a través, de la adopción de la “Carta Europea sobre Salud y Medio Ambiente”.

La Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), tiene sus antecedentes en la Conferencia de Hot Springs (USA), 18 de mayo al 3 de junio de 1943 (44 países) El organismo permanente se logra en la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre Alimentación y Agricultura, en Québec, del 16 de octubre al 1 de noviembre de 1945. Como organismo especializado el 14 de diciembre de 1946. Para sus funciones, el término agricultura se extiende a “pesca, los productos del mar, los bosques y los productos forestales”. El Departamento de Montes a cargo de un Subdirector General, con dos Direcciones, de Recursos Forestales y cuatro subdirecciones de la conservación de la fauna, ordenación forestal, explotación forestal, transporte e instituciones de Enseñanza Forestal; otra Dirección a cargo del Comercio e Industrias Forestales, con tres subdirecciones: de la pasta y el papel, productos de la industria mecánica de la madera, estadística y estudios económicos. Muy reconocido su Anuario estadístico de productos forestales e informes sobre el estado que guarda el sector forestal en el mundo.

La Comisión Económica para América Latina (CEPAL) se crea el 25 de febrero de 1948, con sede en Santiago de Chile y subsede en México, promueve el desarrollo económico y elevar el nivel de vida de la región. Con una división de agricultura, organizada con la CEPAL y la FAO y programas especiales sobre recursos naturales, energía y transportes. En la Comisión Interamericana de Derecho Internacional Privado (CIDIP) y la Conferencia de La Haya, se elaboran documentos forestales.

Del 17 de agosto al 6 de septiembre de 1949, se realiza la Conferencia Científica de las Naciones Unidas sobre Conservación y Utilización de los Recursos Naturales, en Lake Success, ordena un estudio para complementar trabajos de la FAO. El 30 de septiembre de 1961, entra en vigor el convenio de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico, con más de 20 comités para estudiar problemas, uno de ellos relativo al Medio Ambiente, como lugar de encuentro para preparar informes y proponer documentos al Consejo. La Organización de los Estados Americanos (OEA) incorpora en 1963 la Unidad de Desarrollo Sustentable y Medio Ambiente (UDSMA), en recursos naturales, se orienta a campos económicos y políticos, evaluación de recursos existentes, promoción de su utilización óptima y afirma la soberanía de los pueblos.

TERCERA ETAPA

El Consejo Económico y Social crea, el 1 de junio de 1967, el Comité Especial para el desarrollo de los recursos naturales y en 1970 establece el Comité de los Recursos Naturales, con carácter permanente formado por 18 miembros, para orientar los trabajos de la ONU tendientes a una mejor explotación de los recursos naturales. Entre los años 1949 y 1972, cuestiones de carácter ecológico tuvieron su marco en la UNESCO. En las postrimerías de la década del 60 e inicios del 70, se generan precedentes para formular propuestas de acción conjunta.

En 1968, el embajador sueco Sverker Astron logra incluir la preocupación sobre el medio ambiente, en el temario del Consejo Económico y Social (ECOSOC) de la ONU. Se introduce el término “ambiente humano”, debido al delegado canadiense Maurice F. Strong; posibilita formar grupo de expertos que se reunen en 1971 en Founex Suiza; además fue el Secretario General de la Conferencia en 1972. Por iniciativa de Suecia, la Asamblea, el 3 de diciembre de 1968, por resolución 2398 se convoca a una Conferencia sobre el Medio Humano del 5 al 16 de junio de 1972 en Estocolmo. El Comité preparatorio con 27 miembros, celebra su último período de sesiones del 6 al 10 de marzo de 1972, en Nueva York, redacta un proyecto de declaración. Participan 110 países y 1200 delegados; en tres comisiones estudian los sistemas centrales: aspectos educativos y sociales de los problemas ambientales y los asentamientos humanos; el desarrollo, el medio y la administración de recursos naturales; la contaminación y las cuestiones de organización internacional. De aquí surge y se difunde el concepto medio ambiente que aún provoca polémica.

Fruto de la Conferencia fue la recomendación 40 que condujo a la creación del Programa de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente (PNUMA), por resolución 2997 de la Asamblea, del 15 de diciembre de 1972. En 1970, se conforma un equipo de científicos en torno al Club de Roma y el Instituto de Tecnología de Massachussets (MIT) su informe dirigido por Dennis Meadows titulado “Los límites del crecimiento” .(o informe Meadows). De los primeros en abordar la problemática ambiental.

CUARTA ETAPA

En 1980, la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN), el PNUMA, la Word Wildlife Fund (WWF), con la FAO y la UNESCO presentan la “Estrategia Mundial para la Conservación” con enfoque integrado. A los diez años de Estocolmo, una reunión de evaluación y balance ratifica el rumbo y emite la Declaración de Nairobi, del 28 de octubre de 1982, aprobada por 105 gobiernos. La Asamblea General proclamó la “Carta Mundial de la Naturaleza”, con lineamientos para orientar la relación armónica entre las actividades humanas y la naturaleza.

La Organización Internacional de las Maderas Tropicales, surge por el Convenio Internacional de las Maderas Tropicales de 1983, con sede en Yokohama y dos categorías de miembros: productores y consumidores. Establece un Consejo Internacional de la Madera Tropical “para usos industriales de especies de coniferas que crecen o se producen en los países situados entre el trópico de Cáncer y el trópico de Capricornio, incluye los troncos, las tablas, las chapas y la madera contrachapada”. En 1983, se forma la “Comisión Mundial para el Medio Ambiente y Desarrollo” que expide cuatro años después “De una tierra a un Mundo”, “Nuestro Futuro Común” o “Informe Brundtland”, en reconocimiento a la Presidenta de dicha Comisión la Primera Ministra de Noruega Dra. Gro Brundtland. Reconoce la estrecha relación entre medio ambiente y desarrollo, advierte desafíos comunes que reclaman soluciones comunes.

QUINTA ETAPA

Muchas cumbres internacionales en la década de los 90 incorporan la dimensión ambiental o el desarrollo sustentable: Infancia (90), Derechos Humanos (93), Desarrollo Social (95) la Mujer (95), Asentamientos Humanos (96 Hábitat II). A nivel de Naciones Unidas, se realizan sesiones preparatorias a la Cumbre de Río: Nueva York (marzo 1990), Nairobi (agosto 1990), Ginebra (agosto 91), Nueva York abril 91). Se conforman grupos de trabajo, el III se avoca a los aspectos jurídicos e institucionales para impulsar un Derecho Internacional Ambiental adecuado.

Bajo el concepto de sectores independientes se englobó a grupos independiente de los gobiernos con status consultivo en el ECOSOC, como una amplia red. Con la CNUMAD se obtuvieron documentos importantes como Tratado Marco sobre Cambio Climático, Declaración sobre Bosques sin fuerza obligatoria y la Agenda 21 entre otros. En la VII Reunión Ministerial sobre el Medio Ambiente en América Latina y el Caribe, celebrada en Puerto España, Trinidad y Tobago en 1990, se aprueba el Plan de Acción para el Medio Ambiente en América Latina y el Caribe.

Se asume un compromiso internacional en la reunión de Bali, Indonesia, realizada en mayo de 1990, de conseguir para el año 2000, la ordenación sustentable de los bosques y que las exportaciones de maderas tropicales y sus productos provengan de recursos forestales ordenados de forma sostenible. La Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente para América Latina y el Caribe, con el PNUD y el BID, en 1991 elabora un estudio que denomina “Nuestra Propia Agenda” como una visión desde la perspectiva de nuestra región de los grandes temas ambientales y las estrategias necesarias. Del 4 al 7 de marzo de 1991, se realiza en México la Reunión Regional sobre Medio Ambiente y Desarrollo y se emite la Plataforma de Tlatelolco sobre Medio Ambiente y Desarrollo. El Tratado de Libre Comercio de América del Norte de 1992 entre México, USA y Canadá. Un tema central es la conservación de los recursos naturales, con relación a políticas existentes sobre restricciones a las exportaciones y a los subsidios. El Convenio Marco sobre Cambio Climático se firmó en Nueva York el 9 de mayo de 1992, establece obligaciones específicas para países desarrollados y países encaminados a una economía de mercado. La Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) de 1992 fue un evento con muchas expectativas para el destino de la tierra en el siglo 21. Representa la culminación de un largo proceso iniciado en diciembre de 1989. La Declaración, el 14 de junio de 1992, contiene principios y Plan de Acción detallado que se denominó Agenda 21. También se emite una Declaración Autorizada, sin fuerza jurídica obligatoria, de Principios para un Consenso Mundial respecto de la Ordenación, la Conservación y el Desarrollo Sostenible de los Bosques de todo Tipo. La primera evaluación se produce en el Encuentro de Nueva York en 1997, denominado Río +5 que aprueba el Programa a implementar la Agenda 21.

El 26 de enero de 1994 se firma el nuevo Convenio Internacional de las Maderas Tropicales, entra en vigor el 1 de febrero de 1996, para que el comercio internacional de las maderas tropicales provenga de recursos ordenados sustentablemente. La Corte Permanente de Justicia Internacional se instala el 14 de septiembre de 1929, su estatuto y reglamento fueron adoptados para regir la Corte Internacional de Justicia que en julio de 1999 crea un cuerpo de siete miembros para las causas ambientales.

El “Pacto Mundial”, se propuso por primera vez en la alocución del Secretario General de la ONU Kofi Annan, ante el Foro Económico Mundial, el 31 de enero de 1999 y su fase operativa se inauguró el 26 de julio de 2000 en la Sede en Nueva York con diez principios universales en materia de derechos humanos, trabajo, medio ambiente y anticorrupción. Foro accesible que aspira a contar con un grupo diverso de empresas y otras organizaciones. La COPARMEX impulsa este Programa entre sus agremiados.

SEXTA ETAPA

Patrocinado por el PNUMA y con el Gobierno de Suecia como anfitrión, se celebró el “Primer Foro Global Ministerial de Medio Ambiente” del 29 al 31 de mayo de 2000, asisten más de 100 Ministros del Medio Ambiente; se firma la Declaración de Malmo que identifican los principales retos por atender, entre ellos la “deforestación incontrolada”, el comprometido papel del derecho ambiental internacional y el desarrollo del derecho nacional que ofrecen una base sólida para enfrentar las amenazas ambientales del presente.

El 20 de diciembre de 2000, la CNUMAD dio a conocer los resultados de un examen decenal de los progresos logrados y decide que la reunión de 2002 se llamaría Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible.

En el Palacio de la Paz de la Haya, el 29 de junio del 2000 se emite la “Carta de la Tierra” www.cartadelatierra.org Desde 1987 se promovió y en 1994 Maurice Strong, Secretario General de la Cumbre y Presidente del Consejo lanzan una nueva iniciativa y se forma una Comisión cuya Secretaría esta en Costa Rica. Alienta a cumplir las obligaciones contraídas bajo los acuerdos internacionales.

Los Ministros y representantes de los gobiernos de América Latina y el Caribe se reunieron en Río de Janeiro 23 y 24 de octubre de 2001 y expiden la Plataforma de Acción de Río de Janeiro hacia Johannesburgo 2002. Al continuar las decisiones de Río, el diálogo de política forestal internacional en el Panel Intergubernamental sobre Bosques (IPF 1995-1997) y el Foro Intergubernamental sobre Bosques (IFF 1997-2000) elaboró propuestas de acción que dieron como resultado el Acuerdo Internacional sobre Bosques (IAF) en octubre del 2000, para promover el manejo, conservación y desarrollo sustentable de todo tipo de bosques y fortalecer los compromisos políticos a largo plazo. El IAF tiene dos pilares: el Foro de Bosques de las Naciones Unidas (UNFF) y la Asociación de Colaboración en Materia de Bosques que se estableció en abril del 2001, cuenta con una red de asociados y agrupa a 14 instituciones:

a) Centro de Investigación Forestal Internacional (CIFOR) www.cifor.cguiar.org b) Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) www.fao.org c) Unión Internacional de Organizaciones de Investigación Forestal (IUFRO) www.iufro.org d) Organización Internacional de las Maderas Tropicales (OIMT) www.itto.or.jp e) Secretaría del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) www.biodiv.org f) Secretaría del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAN) www.gefweb.org g) Secretaría de la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación (UNCCD) www.unced.int h) Secretaría del Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques (FNUB) www.un.org/esa/forests i) Secretaría de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) www.unfccc.org j) Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) www.undp.org k) Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) www.unep.org l) Centro Mundial de Agrosilvicultura (ICRAF) www.worldagroforestrycentre.org m) Banco Mundial www.worldbank.org n) Unión Mundial para la Naturaleza (UICN) www.iucn.org

La Cumbre en Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible, conocida como Río +10, del 26 de agosto al 4 de septiembre de 2002, día en que se firmó la Declaración y el Plan de Acción de la Cumbre. Inicia con una perspectiva histórica“Desde nuestros Orígenes al Futuro” y concluye con un llamado “¡Hacer que suceda! Considera líneas para erradicar la pobreza, modificación de modalidades insostenibles del consumo y la producción, la protección de la base de recursos naturales para el desarrollo económico y social.

El Consejo de la FAO en su 115º. Período de sesiones en 1998, aprueba el funcionamiento y organización de los Congresos Forestales Mundiales. En el 116º. Período acepta a Canadá para el XII Congreso Forestal Mundial del 21 al 28 de septiembre de 2003. Su tema principal “Los bosques, fuente de vida”. En un documento de la sesión C2a. se menciona: “...La aplicación de políticas forestales se ha apoyado en los instrumentos tradicionales consistentes en leyes y reglamentaciones, incentivos directos, beneficios fiscales y actividades de extensión. Pero en los últimos 10 a 15 años, el diálogo sobre la ordenación forestal sostenible y la biodiversidad ha puesto de manifiesto las limitaciones de estas herramientas...”. En la sesión C5a. “...el sector forestal carece de instrumentos mundiales legalmente vinculantes con respecto a los bosques, y tiene la capacidad de influir sobre los usuarios a través de normas jurídicas blandas. Muchos de los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente abordan la problemática de los bosques, pero no están bien informados en materia de ordenación forestal sostenible...”

Es importante referir: los dos Congresos Forestales Latinoamericanos (CONFLAT I y II); la Conferencia Internacional de Bosques que en Santa Marta - Colombia se realizó en noviembre de 2003 y las reuniones de la Comisión Forestal para América Latina y el Caribe de la FAO, de octubre de 2004, celebradas en San José de Costa Rica. El V Congreso Iberoamericano de Derecho Forestal-Ambiental organizado en junio 2005 en Aguascalientes por la CONAFOR, IUFRO, INWENT y el IMDEFAC con el tema “El marco legal del Desarrollo Forestal Sustentable”. El VI Congreso se realizará en el 2007 en Ecuador.

Con el fin de definir, difundir y consolidar una visión común para facilitar el desarrollo del sector forestal mundial, en armonía con los compromisos y recomendaciones internacionales, el 19 y 20 de enero de 2006 se llevó a cabo en la Ciudad de Washington, el Seminario organizado por la Comisión Trilateral de América del Norte “Ideas innovadoras para asegurar el cumplimiento de la legislación ambiental: perspectiva de América del Norte”. Un panorama general de las estrategias para verificar los papeles que corresponden a los gobiernos, las organizaciones no gubernamentales, las empresas y los particulares. La evolución de los programas de aplicación y cumplimiento en la última década. Cómo los ciudadanos pueden influir mediante el uso de la información ambiental, demandas ciudadanas y otros instrumentos jurídicos, rendición de cuentas, justicia y transparencia.

El 16 de febrero de 2006, el Instituto Nacional de Ecología (INE) de la SEMARNAT reúne en Mérida, Yucatán, a 240 científicos de 71 Países, especialistas del Grupo de Trabajo II del Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (IPCC). Con el propósito de analizar los últimos descubrimientos científicos acerca de los efectos que tiene sobre los seres humanos, sus bienes, los recursos naturales y la biodiversidad, y proponer medidas para enfrentarlos. Implicaciones del calentamiento global en todas aquellas actividades que pudieran ser afectadas, como la economía, la sociedad, la salud, la agricultura y los bosques. La ONU les encargó elaborar el Cuarto Reporte sobre los Impactos, vulnerabilidad de los países y formas de Protección.

Con esta breve descripción del devenir histórico del Derecho Internacional, podemos concluir que mucho es lo que en teoría se ha avanzado, pero falta más por llevar a la práctica. Sin duda es estrecha la vinculación de lo Forestal a lo Ambiental, en una sinergia indispensable, pero por la misma amplitud de los temas que aborda, para su estudio surge la necesidad de un enfoque específico por materias y constituirse así en especialidad como rama propia del derecho.

También puede decirse que generalmente los tratados al incorporarse al orden jurídico mexicano presentan soluciones más evolucionadas que las tradicionalmente establecidas en forma local, con la ventaja de que las internacionales son más uniformes y armónicas, lo que dista de las soluciones internas, que en algunos casos resultan un tanto anacrónicas o presentan diferencias entre las soluciones producidas por el derecho convencional internacional y las establecidas en el derecho interno. Hace falta que después de ratificar los tratados, se revise y ajuste la legislación interna a fin de evitar diferencias y contradicciones.

Esperemos que nuestro tiempo sea recordado por el despertar de una nueva conciencia ante la vida, que logre llevar a la práctica la firme resolución de alcanzar el desarrollo sustentable, armonizar la diversidad con la unidad, el ejercicio de la libertad responsable y acorde con el bien común, memorable por lo que todos hicimos y nunca por lo que omitimos o dejamos de hacer.

Bibliografía consultada:

Foy Pierre, Vea German y otros. Derecho Internacional Ambiental. Perú. 2003. Instituto de Estudios Ambientales. Pontificia Universidad Católica de Perú.

RODA. Grado de Cumplimiento de los Tratados Ambientales Internacionales por parte de la República de México a 1999. Centro Mexicano de Derecho Ambiental. México 2000.

Seara Vázquez, Modesto. Tratado General de la Organización Internacional. Fondo de Cultura Económica, México.